工程招标制和工程监理制是我国工程建设的基本制度。当前工程监理市场体制还不够完善，工程监理招投标存在诸多不规范现象，造成了监理行业恶性竞争，严重阻碍了工程监理制度的有效实施，与维护国家利益、社会公共利益和投标活动双方当事人合法权益的初衷背道而驰。如何针对当前存在问题，加强和创新工程监理招投标管理工作，保证招标投标法的贯彻落实，遏制工程监理行业恶性竞争，促进监理行业健康、稳定、可持续发展，是摆在工程建设领域的迫切需要回答和解决的一个课题。
       1 工程监理招投标不规范的主要表现
       当前，工程监理招投标领域极不规范、问题相当严重，妨碍了《招标投标法》的实施，扰乱了市场秩序，滋生了腐败现象，弄垮了监理行业，对工程监理制的有效实施和质量安全造成严重威胁。主要表现是：
1.1 规避招标。建设单位违反《招标投标法》、《工程建设项目招标范围和模数规定》，采取肢解工程、直接委托、场外招标等手段规避招标。
1.2 虚假招标。建设单位明则招标，实则监理单位早已内定，或者监理单位已经进驻现场，招标只为了履行手续，变不合法为合法；招标代理机构及评标专家迁就建设单位的意志，甚至串通作假。
1.3 围标串标。监理单位为了生存、迫于无奈弄虚作假，借用或租用其它单位资质、操控投标报价、参与编制招标文件量身定制含有倾向性或排斥潜在投标人的条款，搞围标串标已经成为行业内公开的秘密。
1.4 低价中标。建设单位和招标代理机构严重违反国家监理取费标准，违法违规制定报价要求和评标标准，一味压低监理费用；以隐瞒工程总投资的方法变相压低监理费；监理单位以排挤竞争对象为目的，有意压低监理费或采取其他不正当手段取得监理业务。
1.5 阴阳合同。建设单位在签订合同时提出违法违规条件，擅自变更合同文本，违背招标、投标文件提出不合理条款，擅自降低监理费用，对总监资格、人员数量、专业配置、持证上岗要求苛刻，将监理的责任和义务扩大。为了应对合同备案审查，建设单位与监理单位签订虚假合同。
       上述问题严重违反了招投标法规定的公开、公平、公正和诚实信用的原则。
        2 当前工程监理行业的恶性竞争局面
       工程监理招投标的不规范反映出工程监理市场的不规范，造成了工程监理企业恶性竞争、生存艰难、处境尴尬、恶性循环的局面。
2.1 监理单位权力小、责任大、收益少，责权利严重不对等，弱势地位明显，生存环境恶劣。一是国家法律、法规及建设行政主管部门对监理的期望过高、赋予的责任太大、处罚无限扩大，监理单位力不从心、被动应对。二是建设单位违法违规、违反建设程序、压缩合理工期、降低工程造价、消减安全费用、压低监理取费、任意变更设计、忽视质量安全抢工期搞形象工程、政治工程；居高临下、滥用权力、随意发号施令、不重视监理意见、不支持监理工作、剥夺监理权力、干扰监理正常工作，监理单位被沦为“监工”、“保姆”、出气筒、替罪羊。三是施工单位违法分包、非法转包、挂靠、越级承接工程；施工企业技术力量不足、自控体系薄弱、现场管理混乱；施工队伍素质低下、偷工减料、野蛮施工。恶劣的生存环境，导致工程监理面临巨大风险。
2.2 监理行业恶性竞争加剧，社会声誉下降，企业畸形发展。一是监理行业鱼龙混杂、良莠不齐，总体呈现混乱局面。出于无奈，许多监理企业只顾眼前利益，不考虑长远发展，重视规模和发展速度，不顾及自身能力盲目扩张；许多监理企业缺乏自律，拉关系、走后门，竞相压级压价、大搞恶性竞争、自相残杀，监理企业陷入“揽活找死、不揽活等死”的二难绝境。二是由于监理行业收入水平长期偏低且不断恶化，造成人才流失严重，队伍不稳定，人才资源严重匮乏；项目监理人员不到位、专业不配套、素质不满足要求，监理服务质量下降，责任无法履行到位。三是微利甚至亏损的经营状况，导致了监理企业基础薄弱，对项目的支持监控能力严重不足的管理状况，严重不适应点多、面广、信息传递困难、监管交通不便的项目制企业的管理需要。监理行业面临的形势十分令人担忧。
        3 加强和创新工程监理招投标管理的思路和办法
        要从根本上解决监理市场存在的问题、有效遏制监理行业恶性竞争态势，必须从体制机制入手，健全相关法律法规，加强和创新工程监理招投标管理，规范工程监理收费行为，才能在坚持公开、公正、公平和诚实信用的原则下切实维护国家利益、社会公共利益及发包人、监理人的合法权益。
3.1 完善工程监理评标办法
监理服务招标应优先考虑监理单位的资信程度、监理方案的优略等技术因素，确保《建设工程监理与相关服务收费管理规定》贯彻落实。
3.1.1 评标方法采用技术评分合理标价法或综合评标法，优先采用技术评分合理标价法。技术评分合理标价法，是指对投标人的商务文件和技术建议书进行评分，并按照得分由高至低排序，确定得分前二名中的投标价较低者为中标候选人的方法。综合评标法，是指对投标人的商务文件和技术建议书、财务建议书进行评分、排序，确定得分最高者为中标候选人的方法，其中财务建议书的评分权值不得不超过5％。
3.1.2 商务分是按照评标办法对投标人的技术力量、以往业绩、获奖情况和信誉，以及拟承担本项目的监理人员业绩等方面进行量化打分。技术分是按照评分办法对投标人的监理大纲中监理服务的工作内容、目标、依据、项目监理机构组织形式、人员配备计划和岗位职责、监理设施、工作程序、制度，以及质量、进度、费用控制管理和安全生产的监督管理、合同、信息等方面的协调管理服务的方法及措施等进行量化打分。财务分是按照评标办法对监理投标报价进行量化打分。
3.1.3 采用技术评分合理标价法时，不得将监理取费纳入评分办法，不得对监理费报价进行评分；采用综合评标法时，应严格限定财务分所占权值。
3.1.4 投标文件由商务文件、技术建议书、财务建议书组成。商务文件和技术建议书应当密封于一个信封中，财务建议书密封于另一个信封中。上述两个信封应当再密封于同一信封内，成为一份投标文件。投标文件中财务建议书所在的信封在开标时不予拆封，由招投标监管部门妥善保存。在评标委员会完成对投标人的商务文件和技术建议书的评分后，在招投标监管部门的监督下，再由评标委员会拆封参与评分的投标人的财务建议书的信封。
3.1.5 招标人设有标底的，标底必须符合《建设工程监理与相关服务收费管理规定》（发改价格[2007]670号）的规定。标底应当综合考虑项目特点、规模、复杂程度、工作量差异、工作内容、要求投入的监理人员、配备的监理设备等因素，标底应当在开标时予以公布。
3.1.6 投标人的投标报价必须符合设《建设工程监理与相关服务收费管理规定》（发改价格[2007]670号）的规定，否则按废标处理。
3.2 强化对工程监理招投标全过程的监督和备案管理
发包人和监理人应当遵守国家有关价格法律法规的规定，接受政府主管部门的监督管理。工程监理招投标应实行全过程的备案管理；备案管理部门应对工程监理招投标备案资料进行认真查验，对不符合规定的不予备案，且不得进入下一道招投标程序。
3.2.1 非公开招标方式审批制度。进一步明确必须进行工程监理招标的范围及公开招标、邀请招标、直接委托监理的范围，拟采用非公开招标方式招标的，须经建设行政主管部门审批同意后方可实施。
3.2.2 招标主体资格备案制度。依法必须招标的建筑工程，招标人自行组织招标的，应当在发布招标公告前，持有关材料到项目所在地县级以上建设行政主管部门备案；招标人委托招标代理机构进行招标的，招标人应当在委托合同签定后，持有关材料到项目所在地县级以上建设行政主管部门备案。发现招标人不具备自行招标条件的、代理机构无相应资格、招标前期条件不具备、招标公告或者招标邀请书有重大不实的，应当责令招标人停止招标活动，待具备相应条件后方可进行招标活动。
3.2.3 资格预审文件和招标文件备案制度。资格预审文件和招标文件应当报项目所在地县级以上建设行政主管部门备案。招标方不得违反法律、法规、规章的规定设定审查条件，不得以投资渠道、属地管辖等为由对潜在投标人实行歧视待遇，不得与潜在投标人就招标项目监理收费等实质性内容进行谈判，并以其作为资格预审和中标条件。资格预审文件和招标文件经建设行政主管部门审查同意方可发布。建设行政主管部门发现招标人编制的招标文件及评标办法不符合规定的，应当责令招标人停止招标活动，待修改完善后方可继续招标。
3.2.4 资格预审结果和招标结束备案制度。招标人应当分别在确定资格预审入围单位和中标单位之日起15日内，将资格预审报告、评标报告、中标结果、未确定排名第一的中标候选人为中标人的原因以及其他相关材料书面报告建设工程所在地县级以上建设行政主管部门备案。
3.2.5 监理合同及项目监理机构人员备案制度。建设行政主管部门应严格审查双方签订的合同价格是否符合招投标文件或中标通知书的实质内容。在订立监理合同时，招标人和中标人均不得提出招标文件和投标文件之外的任何其它条件。至于监理人员配备应按照施工的不同阶段、内容、复杂程度确定。发改价格[2007]670号文件第十条规定：“由于非监理人原因造成建设工程监理与相关服务工作量增加或减少的，发包人应当按照合同约定与监理人协商另行支付或扣减相应的监理与相关服务费用。”工程工期拖延往往是非监理方的原因造成的。所以，规定竣工验收包死监理费用的监理合同条款是不符合国家规定要求的，按工程进度（已完工程量法或形象进度法）支付监理费的做法也是违反合同原则的，而应当按约定的时间间隔分期支付监理费用。如工程项目超期，未按监理业务委托合同约定工期完工的，监理费应按实际超期工作量进行调整，由建设单位与监理企业协商，另行签订监理业务委托合同或补充协议。建设监理收费专户管理的文件中，不应将工程地基与基础验收、主体结构验收、工程竣工验收等作为监理费支付的条件，设定这样的支付条件不符合国家相关法律、法规、规章及规范性文件的原则要求，应加以修订。
3.3 实行监理中标价和监理合同公示制度，接受社会监督。
加快工程监理招投标活动信息公开，提高透明度，有利于发挥社会监督作用。监理中标价和监理合同应当在规定时间内，通过指定网站向社会公示，以便形成公开、公平、公正的社会监督制约机制，促进工程监理行业健康发展。
3.4 加大处罚力度，确保工程监理收费标准的贯彻落实
《中华人民共和国价格法》第三条规定：“价格的制定应当符合价值规律，大多数商品和服务价格实行市场调节价，极少数商品和服务价格实行政府指导价或者政府定价。”根据《价格法》及有关法律、法规的规定，国家发展改革委、建设部发布了《建设工程监理与相关服务收费管理规定》（发改价格[2007]670号），将依法必须实行监理的建设工程施工阶段的监理收费纳入政府指导价范畴，违反该规定就是违法。因此，凡从事建设工程监理与相关服务的委托双方和监督等主客体（即发包人、监理人、政府或政府有关部门、有关中介机构、评标委员会等）和以任何方式进行委托的建设工程监理与相关服务项目，均应遵守国家监理收费规定。依法必须实行监理的（工程投资1000万元以上的）施工阶段的监理收费必须实行政府指导价，浮动幅度不得超出±20%。凡恣意违反规定的建设工程监理与相关服务委托合同无效，并依据有关法律、法规、规章对价格违法违规给予相应处罚，并加大其违法成本。
3.4.1 发包人、监理人不执行政府指导价的，依据《中华人民共和国价格法》第三十九条和《价格违法行为行政处罚规定》第七条的规定， 责令改正，没收违法所得，可以并处违法所得5倍以下的罚款；没有违法所得的，可以处2万元以上20万元以下的罚款；情节严重的，责令其停业整顿。 3.4.2 地方各级人民政府或者各级人民政府有关部门不执行政府指导价的，依据《中华人民共和国价格法》第四十五条的规定，责令改正，并可以通报批评；对直接负责的主管人员和其他直接责任人员，依法给予行政处分。
3.4.3 评标人不能客观、公正履行职责的，依据《评标专家和评标专家库管理办法》第十五条和《评标委员会和评标方法暂行规定》第五十三条的规定，由有关行政监督部门给予警告；情节严重的，由组建评标专家库的政府部门或者招标代理机构取消担任评标专家的资格，予以公告，并处以一万元以下的罚款；构成犯罪的，依法追究刑事责任。
3.4.4 评标委员会及其成员在评标过程中有违法行为，且影响评标结果的，评标无效，应当依法重新进行评标或者重新招标。
3.4.5 招标代理机构违法违规，协助建设单位弄虚作假，不执行国家有关监理收费规定的，责令改正，没收违法所得，并处罚款；情节严重的，责令停业整顿，直至取消招标代理资格。
        遏制工程监理行业的恶性竞争态势，有利于监理行业健康发展，有利于提高建设单位投资效益、有利于建设工程质量安全形势的稳定持续好转，有利于维护国家利益、社会公共利益和工程各主体单位的合法权益。要彻底扭转这种局面，离不开建筑市场环境的进一步规范，离不开国家政策和法律法规的不断完善，离不开政府主管部门的认真监督执法，离不开监理企业整体实力的增强和严格自律。随着工程监理招投标管理的不断规范和改革创新，我国监理行业一定会逐步扭转恶性竞争的局面，步入一个良性发展的轨道。

 

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