何谓政府投资工程？概括地讲，政府投资工程是指使用财政性资金或政府融资进行投资建设的工程项目。根据工程项目性质的不同，通常将政府投资工程分为两类：一类是公益性(非经营性)政府投资工程，如园林绿化、不收费的市政设施、学校、医院、图书馆、科技馆、博物馆、党政机关办公设施、司法机构设施等无经济回报的项目。一类是经营性政府投资工程，如各种收费的供水、供气、供热、垃圾处理、污水处理、道路、桥梁、隧道等市政设施项目。我国政府投资工程，建设项目多，投资数量大。2001年，全社会固定资产投资总额37213.51亿元，其中，国有经济投资为17607亿元，占47%。其中相当一部分是政府投资或政府带动的投资。国家预算内资金(由于对政府投资工程无统计口径，以国家预算内资金反映)为2546.42亿元。因此，如何管理好政府投资工程，是关系投资效率和效益、保证工程建设质量、规范建筑市场秩序、防治腐败的大问题，改革政府投资工程建设管理势在必行。
    1 现行的政府投资工程建设管理方式及其弊端
    1.1 管理方式  我国政府投资工程建设管理方式总体上仍沿用传统计划经济时期的方式。主要是以下三种类型：
    (1) 基建处(室)型。经常有工程建设项目的政府部门(如教育、文化、卫生、体育)和机关、事业单位等，都设有基建处(室)，专门负责本部门、本单位的工程项目建设管理。在这种模式下，政府部门的基建处(室)主要是进行常规性的行政管理；各单位的基建处(室)负责项目的具体实施。自上世纪50年代以来，一直存在这种方式，至今仍然是最为常见的一种方式。
    (2) 工程指挥部型。有时也称为工程管理委员会或业主委员会。它是由政府成立的临时的专门机构，负责某一工程建设与监督管理的全过程。机构负责人多由行政领导担任，管理人员从有关政府部门或单位临时抽调，项目建成后机构即撤销，人员回原单位。这种方式产生于“三线建设”时期并延续至今，目前主要用于地方大型公共建筑、市政工程以及环境治理工程等。一些平时没有或很少有建设项目的单位，在有项目任务后，也常常组建临时的工程管理班子，一般称为项目筹建处，其职责和管理方式与工程指挥部基本相同。
    (3) 项目法人型。项目法人是为某一建设项目专门设立的独立机构，负责工程建设的项目策划、资金筹措、建设施工、经营管理、债务偿还和资产保值增值等全过程。机构的法定代表人一般由行政领导担任。工程项目管理班子由项目建成后的使用或经营单位组建。工程完工后，该班子一般转为经营管理班子。这种方式产生于上世纪90年代，主要用于具有经营性质的重要基础设施建设项目，如水利、电力、港口、高速公路、地铁工程等。
    1.2 主要弊端  现行管理方式的核心特征是工程项目“投资、建设、监管、使用”多位一体。有的是四位一体，有的是“投资、建设、监管”或“建设、监管、使用”三位一体，有的是“建设、监管”或“建设、使用”二位一体。职责交叉，缺少制约，由此而不可避免出现各种弊端。主要表现在以下六个方面：
    (1) 自建自管，缺乏监督，程序混乱。许多政府投资工程的业主既负责建设项目的组织实施，又负责建筑市场的监督管理，建管合一，甚至勘察、设计、施工、监理、审计全管。工程建设是否履行程序，项目是否招标和如何招标，是否分包和怎样分包，许多情况下都由自己判断、自己定夺、自己审查，经常出现违反工程建设基本程序和强制性标准的现象。当前建筑市场秩序之所以混乱，这是一个重要根源。建设部1999年组织整顿规范建筑市场大检查，被查处的21224项违法违规行为，属于业主违法违规的有18460项，占86.98%；在2000、2001年组织的检查中，业主违法违规占的比例都在三分之二以上，其中有不少政府投资工程业主。国家计委曾对78个国家投资项目进行稽查，发现真正公开、公平、公正招投标的只有4%，其余96%的项目在招投标这个重要环节存在不同程度的问题。总之，自建自管的业主，并非真正意义上的业主，它花的是国家的钱、办的是国家的事，又缺乏有效的监管，根据“经济人”原理，象这样花别人的钱办别人的事，直接导致的后果是既不讲节约，又不讲效益，其弊最甚。
    (2) 自建自用，利益驱动，投资失控。许多政府投资工程项目由使用单位自建自用，许多使用者只考虑本单位小集体利益甚至个人利益，后果是导致两个“三超”：其一是“超概算、超预算、超决算”，其二是“超投资、超规模、超标准”，核心是超投资。我国政府投资工程项目真正按计划投资完成的极少，多数都超过预算的20%-30%，超过1-2倍的也屡见不鲜。更有甚者，一些超投资的资金并非用于工程本身，而是在工程造价上有意“高估冒算”，以便将多得的资金挪作它用，甚至中饱私囊。产生这一弊端的根源在于所有者(政府)与使用者(有关单位)的责任与利益相分离，政府投资并承担风险，使用者只受益无风险。同样根据“经济人”原理，象这样花国家的钱办本单位的事，就象是花别人的钱办自己的事一样，其后果是不讲节约只讲效益，而所谓的“效益”就是“三超”，并且是超得越多效益也就越高，其弊甚广。
    (3) 机构众多，人员临时，资源浪费。大量政府投资工程项目都由临时组建的工程指挥部负责，势必造成社会资源重复配置，人财物力严重浪费。以天津市为例，全市每年新建政府项目上百个，要分别成立上百个项目管理班子。临时性机构在工程建成后即解散，许多人参与工程管理只是偶然的，工程管理知识一次学习、一次使用、用后就丢，只有一次性的教训，无从积累经验。同时，这些人员由于工作的临时性，也谈不上真正的事业心和长期的责任心。深圳市的情况表明，政府工程筹建班子的人员从5人到30人不等，另外还需聘用不少社会人员，市政府每年要为这些政府工程管理额外花费几千万元。这种从机构到人员的临时性的组织方式，同样是花别人的钱办别人的事，容易产生既不讲节约又不讲效益的问题。
    (4) 外行管理，不懂专业，损失严重。工程建设管理具有很强的专业性、技术性，尤其是工程建设程序、质量与安全标准、建筑市场监管等，都需要有专门的知识。政府投资工程多是关系国计民生的重点工程，工程规模、造价、工期、质量、安全等方面的标准高、要求严。但是，大量政府投资工程都是由临时设立的班子当项目业主，人员素质参差不齐，管理者大多不是建设专业人才，不了解国家有关工程建设的法规，不熟悉法定建设程序，不掌握标准规范，甚至缺乏起码的工程建设知识。官员自己盖办公楼，教师自己盖学校，医生自己盖医院，这种在国外闻所未闻的事情，在我国却司空见惯、习以为常。由外行业主管理政府工程，愈无知者愈胆大，还导致瞎指挥、乱干预、投资浪费、质量低劣、安全不保等一系列恶果。重庆綦江虹桥垮塌的一个很重要原因，就是在建桥过程中几次技术安全验收都由作为总指挥的市领导拍板过关，酿成悲剧。
    (5) 工期拖延，质量不保，遗害无穷。“投、建、管、用”多位一体的现行管理方式，权力没有制约，行为缺乏监督，决策轻率，指挥盲目，不仅使许多工程的工期一拖再拖，而且造成“豆腐渣”工程频频出现，贻害无穷。云南省投资3.8亿元的昆——禄公路，正式通车才18天，即出现路基沉陷、路面开裂，省里只得再拨1亿元重建。四川省预期50年使用期的嘉陵江大桥，仅7年就面临报废。贵州省近几年用国家无偿资金修建的水利和坡改梯工程，不能正常发挥作用的分别高达40%和60%。

 

 

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