2000年10月25日南京电视台演播中心工程发生了因屋盖模板支架失衡而整体倒塌的重大质量安全事故，2001年5月25日南京法院作了公开宣判，涉案的监理工程师被判5年徒刑，此事在监理界引发轩然大波。为此《建设监理》以“监理是否应承担现场安全管理责任”为题展开讨论。学习、思考之后，我们有必要反思一下监理人员在工程施工中究竟应该承担什么样的质量责任？
    众所周知，监理人员的权利与责任是相辅相成的。它主要有两个来源，一个是业主的授权委托，授权委托的责任反映在《监理委托合同》中；一个是国家和政府部门的法律法规，主要指《中华人民共和国建筑法》（以下简称《建筑法》）和《建设工程质量管理条例》以及《建设工程监理规范》等。首先从商品交易买卖双方来分析一下监理的质量责任。业主作为出资购买合格（或优良）建筑产品者，他要求购买的实际上也是一种商品，只要他不刻意要求设计、施工单位降低商品（建筑工程）的质量等级（就像消费者自己要求购买质次价低的商品不受保护一样），他就不应该承担工程质量责任，如果要让他为买家的产品质量负责就是个大笑话了。而监理的权利是从业主那里派生出来的，他的最大责任是来源于业主的全部责任。因此从法理上讲，监理并不需要承担工程质量的直接责任。那么监理受业主的委托，究竟要承担什么样的质量责任呢？业主通常只知道筹集资金，购买功能、内在质量符合要求的建筑产品，他对工程的要求也主要反映在工期、质量、造价上。作为消费者，毫无疑问，业主对自己购买的建筑物的诸多要素有知情权、认可权，他也需要承担资金拨付和协调的义务，在与经验丰富、专业化程度很高的承包单位的对局中，业主只有聘请懂得专业技术、精于合同管理和经济知识比较丰富的监理工程师来实现他的知情权、认可权和协调义务，才能顺利实现合同工程的目标。在施工过程中，通过监理对各个工序（含施工方案）、各种材料质量的逐一认可，渐进实现工程合同的质量目标。也就是说，一旦建设工程的某个方面质量不符合合同要求，业主有权拒绝拨付该部分甚至全部的工程款。由此可见，监理的质量责任实际上就是代表业主对工程质量的监督、控制、认可责任，也是质量控制的技术服务责任，这种责任是一种间接而不是直接责任。这一点正如《建筑法》和《监理规范》中所规定的。工程建设监理的内容之一是质量控制，质量控制的目的是通过监理工程师谨慎而勤奋的工作，力求在计划的质量目标内实现建设项目。他对实现质量目标是“力求”，而不是“保证”。任何监理人员将不是也不能成为任何承包商工程的承保人和保证人。
    因此许多人认为监理是工程质量的最后一道屏障是不准确的。毕竟工程质量是干出来的，而不是监理出来的。尽管如此，建立在业主权利委托基础上的监理质量责任的风险越来越大，一是部分行为不规范的业主推卸责任的倾向越加明显；二是大量转移的农村剩余劳动力充斥施工一线，建筑队伍的整体素质下滑；三是质量监督机构已不再承担质量验评职责，客观上也加重了监理的责任。从法律角度讲，监理承担着比较重要的质量责任。建筑产品毕竟是巨大的社会财富，任何对社会财富的浪费都是违法的。我国《建筑法》和《质量管理条例》对监理的质量责任都有明确的规定，其中《建筑法》对监理的责任是这样规定的：第四章第三十五条“工程监理单位不按照委托监理合同的约定履行监理业务，对应当监督检查的项目不检查或不按规定检查，给建设单位造成损失的应承担相应的赔偿责任。工程监理与承包单位串通，为承包单位谋取非法利益，给建设单位造成损失的应与承包单位承担连带赔偿责任。”第七章第六十九条，明确工程监理单位与建设单位或施工企业串通，弄虚作假降低工程质量的法律责任。由此可见，《建筑法》对工程监理应承担的质量责任是实事求是、客观公正的，能够与国际通行的做法接轨，简而言之，就是监理单位决不能与建设、施工单位串通，人为降低工程质量等级，否则如出现严重的质量后果将受到法律的严惩。而与《建筑法》相配套的法规《建设工程质量管理条例》在第八章罚则上有关质量责任的处罚，并未能体现《建筑法》有关的质量界定原则。罚则第六十七条规定工程监理单位有下列行为之一的，责令改正，处50万元以上100万元以下的罚款——一）与建设单位或施工单位串通，弄虚作假，降低工程质量的。二）将不合格的建设工程、建筑材料、建筑构配件和设备按照合格签字的。第一条处罚，我们认为比较合情合理。因为你主观上故意降低工程质量等级，降低工程安全性、耐久性质量内涵，给工程的质量带来了隐患，有违社会公德和职业道德。正如海关人员搞走私一样是一种知法犯法的行为，应该加以严罚；但是第二条有意加重了监理的质量责任，把本该施工企业完全应该承担的质量责任转嫁了一部分给监理单位。因为只要事实上的施工单位偷工减料成功，无论监理人员尽了多少力，费了多少心，最终仍然要承担单位破产命运的严重打击（因为50万-100万正好相当于甲、乙级监理单位的注册资金），这种治标不治本、只重结果而不问缘由的处罚，非常不利于我国监理事业的发展。正如海关缉私人员尽管尽心尽力把守国门，但狡猾的走私分子削尖脑袋总有偶尔得手的机会，不能因此就要追究海关人员的过失责任，这样的处理只会助长了走私分子的嚣张气焰。相比较而言，《建设工程委托监理合同》标准文本里关于监理过失赔偿责任界定的非常清楚，它规定的有偿责任以监理费（扣除税金）的最大值为限，按比例扣罚。应该说这一规定与《建筑法》基本相融。基于以上认识，我们强烈呼吁有关人员认真研究《建筑法》和《建设工程质量管理条例》的相符性，对《建设工程质量管理条例》中的监理责任和罚则加以修改，以便准确界定监理应承担的法律责任，为我国建设监理事业的健康发展创造良好的法制环境。通过上述分析我们认为：
    （1）监理人员在工程监理中承担的责任不是工程质量的直接责任，应该是工程质量的监管或控制责任。
    （2）监理人员只要不刻意与建设单位或施工单位串通、弄虚作假降低工程质量标准，他应当承担的是一种过失责任，与主观的降低质量标准的质量责任应区别对待。
    （3）完善有关监理的质量责任法规，推进监理事业的健康发展。
    （4）监理人的质量责任应在业主与监理人充分协商的基础上，在委托监理合同中明确约定。界定监理人的质量责任依据不仅包括责任事故事实，更重要的应依据监理合同中约定的监理人的质量责任的边界。
    （5）建议政府行政主管部门或专业协会组织业内专家建立“建设工程质量事故鉴定委员会”，依据法律和技术手段客观公正地鉴定工程质量的责任者。
    （6）积极推行责任保险制度，在一定程度上减轻监理人的质量责任风险，转移经济风险。
    （7）防范建设单位不规范介入带来的监理质量风险，提高监理人员自身法律意识、专业技能，对建设单位各种不规范介入现象坚决进行抵制。

 

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